Еженедельная Всероссийская планерка родителей и учителей № 15

15 октября 2020 г. состоялась пятнадцатая Всероссийская планерка родителей и учителей. Тема планерки: «Стоп поборы! Инициативное бюджетирование. Как открыть доступ к школьному бюджету и реальному самоуправлению ученикам, родителям и учителям?»

Повестка планерки:

• Школьный бюджет и реальное самоуправление
• Инициатива сверху VS инициатива снизу
• Открытие новых путей развития школы
• Опыт взросления и ответственного самоуправления через реализацию собственных инициатив (проектов)
• 3% школьного бюджета, которые способны кардинально изменить школу

Посмотреть запись планерки можно 

• на сайте Движения «Школа – наше дело» 
• на сайте ИД «Первое сентября» 
• на YouTube-канале 
• на странице в Фейсбуке

На вопросы Артема Симоновича Соловейчика, лидера Объединенного движения родителей и учителей «Школа – наше дело», главного редактора Издательского дома «Первое сентября», отвечает Владимир Владимирович Вагин, руководитель Центра инициативного бюджетирования НИФИ Министерства финансов РФ; кандидат философских наук.

Артем Соловейчик: Инициативное бюджетирование – что это такое? Кто и где вовлечен в этот процесс? Есть ли какая-то статистика по реализации проектов инициативного бюджетирования?

Владимир Вагин: Сегодня инициативное бюджетирование развивается в 69 субъектах Российской Федерации. Мы не ставим целью его 100-процентное внедрение, считаем, что оно должно появляться по инициативе самого региона. Инициативного бюджетирования нет в официальных показателях. В федеральном бюджете не указаны расходы на инициативное бюджетирование. И даже несмотря на это, сегодня 24 миллиарда рублей в РФ расходуется на проекты инициативного бюджетирования. В прошлом году было реализовано около 22 тысяч проектов инициативного бюджетирования. Нет другой такой государственной программы, в рамках которой осуществлялось бы такое количество проектов. 

Проекты инициативного бюджетирования – это маленькие проекты стоимостью чуть больше миллиона рублей. Но эта небольшая сумма позволяет людям иногда творить чудеса. Благодаря этим деньгам можно решить острые проблемы, которые волнуют граждан и создают огромное напряжение между властью и гражданами. 

В мировой практике этот инструмент известен уже свыше 30 лет, в России он появился чуть больше десяти лет назад: мы его запустили, масштабировали с помощью Министерства финансов РФ и региональных финансовых органов. 

Мы сформулировали методологию – то, как работает инициативное бюджетирование. (Мотивационный комплекс механизма инициативного бюджетирования: проблема/идея, привлечение бюджетных средств, инструмент для инициативных граждан. Процедуры инициативного бюджетирования: выдвижение проектов, обсуждение, конкурсный отбор, участие в реализации, публичный (открытый) характер процедуры.)

Мы сделали так, что этот инструмент стал работать и стал массовым.

Школьное инициативное бюджетирование реализуется в семи субъектах РФ и в двух довольно крупных городах. 

В чем суть школьного инициативного бюджетирования?

В бюджете каждой школы закладывается доля расходов, в отношении которой школьное сообщество самостоятельно принимает решение о запуске проектов по благоустройству, бизнес-идей, расширении факультативных учебных программ или просто о закупках. (В некоторых странах эта доля расходов достигает 3 %.)

Из годового бюджета школы автоматически откладываются 3 %, и вся школа – и родители, и учителя, и администрация, и старшеклассники – все знают, что 3% бюджета школы лежат в каком-то фонде, и можно предлагать проекты, которые профинансировались бы этим фондом, которым управляет вся школа, все сообщество… То есть бюджет так устроен, что он профинансирует нашу идею, нашу проблему? Это кажется фантастикой.

К сожалению, это есть не во всех школах. Три процента на школьный бюджет – это очень непростая цифра. Не все страны могут этим похвастаться. 

Но в январе этого года Президент РФ на Совете по местному самоуправлению в Красногорске объявил, чтобы три процента бюджетов муниципальных образований определялось с участием граждан. Сегодня это входит в практику. Сегодня муниципалитеты задумались, сколько средств у них определяется с участием граждан. Это не дополнительные какие-то средства, это те же самые средства, это те же самые проекты, которые реализует муниципалитет, школа. Их отличие в том, что в процесс выбора этих проектов, обсуждения, отбора, в их реализацию вовлекаются представители школьного сообщества: ученики, родители, педагоги. И то, что появляется в результате, – о это не подарком, спущенный сверху, а реальный проект, за который люди болеют, переживают. Они его сохраняют как можно дольше, потому что он им действительно нужен. 

В разных экспертных советах, главным образом в Москве, неоднократно происходило следующее. Когда я говорил о важности вовлечения педагогического сообщества в это, мне отвечали: «А зачем? Ведь мы уже и так сделали детям сегодня все, что они хотели. Сегодня главная проблема – не в том, чтобы включать детей, школьников и их родителей в этот процесс, а в том, чтобы придумать, что они еще хотят». Понимаете дефектность такого рода идеологии? То есть мы не включаем в процесс выбора того, что нужно делать в школе, молодых людей, школьников, их родителей. А ведь они и есть участники школьного сообщества, главные пользователи того, что происходит сегодня в школе. И дети, и педагоги проводят достаточно много времени в школе. У них есть свое видение того, что в школе можно и нужно сделать. От их позиции многое зависит, чтобы такого рода проекты появились. Проекты, которые учитывали бы мнение людей. 

Предположим, у школы бюджет 100 миллионов рублей. Три процента – это три миллиона. Ощущение – что нет ни копейки и никуда невозможно двигаться. Когда мы смотрим бюджет школы и у нас есть много желаний, часто наши желания относятся к т.н. «хотелкам» – много разных «хотелок».

Если изначально три процента отложить, это практически не меняет ситуацию с бюджетом целостным. Но если в школе есть инициативная группа, то ей не нужно учинять поборы, чтобы раздобыть деньги, например, на новый проектор или на занавески. Есть эти ежегодные три миллиона. И родители, старшеклассники, учителя могут собраться и решить, что для них важнее и нужнее, что тот самый проектор является приоритетом, а починить лавочки, сделать дорожку – это все потом. Вы, как группа, которая считает, что нужен проектор, защищаете свою идею, но не перед руководством школы, региона или страны, а в своем же сообществе. И сообщество решает, что это очень важно, и деньги тратятся именно на это. Это вопрос не спонсоров, а бюджета, который есть у школы. И по факту выясняется, что три процента не влияют на реализацию задач школы, нисколько не ухудшают ее состояния. Но три процента от школьного бюджета, которые тратятся под присмотром сообщества, тратятся эффективно. Так, что вся атмосфера школы вдруг начинает меняться. 

Три процента – это не какая-то установившаяся норма или что-то такое, что нужно спускать сверху. И как внутришкольное явление – это тоже необязательная история. Есть много муниципалитетов, и в России, и за рубежом, которые с помощью инициативного бюджетирования привлекают в школы дополнительные деньги. Бюджет деревенской школы не сто миллионов. Хорошо, если до десяти миллионов дотягивает, и зачастую средств не хватает даже на самое необходимое. Поэтому и региональная, и муниципальная власть с помощью инициативного бюджетирования пытается привлечь для школ дополнительные деньги. Сегодня большинство школьных практик инициативного бюджетирования идут именно по этому пути.

Что касается потребностей и большого количества желаний. В случае с выбором проектов инициативного бюджетирования сами инициаторы проектов взаимодействуют между собой. Здесь нет руководителя или начальника, который определит, какой из проектов лучше. Все проекты одинаково конкурентны. Инициаторы проектов выясняют между собой, какой из них в наибольшей степени важен для школы. Определяют это с помощью конкурсного отбора, с помощью голосования. Но самое главное заключается в том, что не власть определяет, какие проекты должны быть выбраны для реализации, не кто-то со стороны это делает, а это определяют члены школьного сообщества путем голосования. 

В этом смысле сложно переоценить роль Управляющих советов. Инициативное бюджетирование – это как раз для Управляющих советов. С их помощью можно запустить инициативное бюджетирование. Это тот самый орган, который может принять решение, что школа запускает практику инициативного бюджетирования на таких-то условиях. В случае если образовательная организация получает согласие на то, что такого рода практика запускается на региональном уровне. Управляющий совет может на многие вопросы посмотреть с другой стороны. Сегодня школа – это сложно устроенное «офисное» учреждение. В этом «офисе» работает большое количество компьютеров, копировальной техники, и все это эксплуатируется отнюдь не лучшим образом.

Может быть, Управляющему совету действительно подумать об упрощении всей этой сферы для школы изнутри? Как сделать так, чтобы этот «офис» работал более эффективно? Благодаря Управляющему совету может появиться действенная вовлеченность разных представителей сообщества: и родительского, и педагогического, и школьного в то, каким образом школьный бюджет может управляться более эффективно. 

Сопоставление инициативы сверху и инициативы снизу. Есть разные виды инициатив. Это не значит, что одна лучше, а другая хуже. Но в школе механизмов для реализации инициатив снизу крайне мало. Чем отличается с точки зрения экономистов инициатива сверху от инициативы снизу? В чем различие для общежития людей?

Фундаментом, одним из постулатов инициативного бюджетирования является то, что никогда ни одно государство не сможет навести порядок в своей стране, если в наведении порядка не будут участвовать граждане. Попытка переложить ответственность на государство – устаревшая модель поведения, отношения к обществу вокруг. Без нашего участия навести порядок, сделать так, чтобы страна стала краше, чтобы краше стали школы и территория вокруг них, невозможно. Большая иллюзия надеяться на то, что когда-нибудь это произойдет. Даже при тучном бюджете. Поэтому приходится думать, каким образом можно было бы решать эти проблемы за счет имеющихся средств, не прибегая к увеличению имеющегося бюджета, но сделать так, чтобы эти средства были потрачены эффективно. Рассчитывать на то, что сверху придут какие-то инициативы, которые сделают жизнь лучше, не стоит. Нужно поскорее начать учиться самим всем вместе, сообща решать эти проблемы. 

Инициативное бюджетирование как способ жизни школы. 

Управляющий совет и сегодня имеет большие права в реализации текущего бюджета. Бюджетная политика школы во многом подотчетна и подконтрольна Управляющему совету. Это такое сообщество – и учителей, и старшеклассников, и администрации, и представителей учредителя, и родителей, – которое уже есть и позволяет реализовать многие инициативы снизу. Передав те самые три процента в управление общественности и увидев, насколько эффективно они могут быть потрачены, не возникнет ли желания эту сумму изменить, увеличить? Могло бы возникнуть состояние, когда существенная часть бюджета расходуется под проекты, которые из года в год идут, защищаются, реализуются. Инициатива снизу сильна своей прочной доказательной базой. Может быть, это открытие новых путей развития школы? Потому что инициатива, которую мы вместе разрабатываем, предъявляем, защищаем, реализуем, контролируем ее реализацию, анализируем ошибки, – весь этот процесс целостно таков, что напрямую связан с идеей школы, которая воспитывает. 

Школьный бюджет и сегодня распределяется традиционным способом. Ничего интересного внутри школьного бюджетного процесса не происходит. У большинства граждан страны сформировалось отношение к бюджету как к чему-то чуждому, не затрагивающему его интересы. Модель инициативного бюджетирования апробирована, хорошо работает, понятна людям. И если обучить Управляющие советы пользоваться этим инструментом, они поймут, где то место, которое затрагивает школу, затрагивает их лично, детей, которые учатся в этой школе. Важно научить этому взрослых, чтобы система начала работать. А после этого и интерес к бюджету, и интерес к участию в принятии бюджетных решений станут совершенно другими.

Нужно шаг за шагом учить и показывать, как это работает. Нужно искать тех людей, кто хотел бы у себя в школе это попробовать. Это очень тонкая, кропотливая работа.

Участие в инициативном бюджетировании не проходит бесследно и для школьников. Поскольку задачи школьного инициативного бюджетирования весьма обширны (создание условий для участия школьников во внутришкольных процессах, обучение школьников различным аспектам функциональной грамотности; перезагрузка деятельности управляющих советов школ и вовлечение членов управляющих советов в более активное принятие бюджетных решений и обеспечение осуществления инициативного бюджетирования), участие школьников в подобных процедурах крайне важно для их личностного становления. 

Наши руководители тоже начинают понимать действенность этого механизма? Финансы по закону должны быть открытыми. Управляющий совет школы может затребовать все финансовые документы школы, чтобы быть в курсе, как расходуются средства, подводить итог в конце года: на что и сколько было потрачено. Если финансовая сторона жизни будет прозрачной, будет понятно, что у нас в школе получается, а что нет. Прозрачность позволяет избежать тех случаев, когда траты происходят не вполне осмысленно. 

Инициативное бюджетирование не предполагает поиск денег на какие-то проекты. Деньги выделяются изначально под будущие проекты. А мы эти проекты защищаем перед своим школьным сообществом. Опыт такой передачи в руки, может быть, финансово необразованного, но исходящего из смыслов сообщества важен. Видно, что эффективность затрат вырастает. И, вероятно, возможно увеличение инициативного бюджетирования? 

Школьное инициативное бюджетирование должно помочь администрации школы, директорам навести порядок в этом сложном деле. Подобный процесс бюджетирования будет им полезен, удобен, он будет гораздо проще того, что есть сегодня. Но этому надо учить и учиться. Нужна концепция инициативного бюджетирования (мы ее создали), программа на федеральном уровне, чтобы действительно оказать содействие директорам школ и администрации, чтобы развить все эти компетенции и работать планомерно. Этим занимаются и будут заниматься только те, кто хочет, кто понимает, какую пользу оно приносит. Принуждение в этом вопросе невозможно. 

Инициативное бюджетирование – это чрезвычайно важные процедуры. Описав цели и задачи школьного инициативного бюджетирования, мы описали и процедуры, из которых оно складывается:

1. Четкое информирование школьного сообщества, всех его частей.

2. Выдвижение инициативных проектов. (Управляющий совет может определить, кто может выдвигать проекты. Это право школы – определиться с выдвижением.)

3. Формирование и обучение проектной группы. (Нигде больше не формируется проектный подход. Когда человек с нуля организует что-то, у него в голове появляется проектная рамка: как делаются проекты. Он потом и с большим проектом справится, сможет его реализовать.) 

4. Определение приоритетов расходов. Выбор приоритетных целей. 

5. Экспертиза проектов. 

6. Выбор проектов.

7. Реализация проектов-победителей.

8. Мероприятия школьных сообществ по итогам реализации проектов-победителей.

Насколько законодательно обеспечена возможность школьного инициативного бюджетирования? Насколько у школы есть право взять 3–5% из бюджета? Насколько Управляющий совет вместе с администрацией, вместе с представителем учредителя вправе решить этим заниматься? Насколько это правомерно законодательно?

Нам законодательство не мешает, не запрещает заниматься инициативным бюджетированием. Этим возможно заниматься без изменений в действующем законодательстве. Больше десяти лет инициативное бюджетирование развивалось в РФ без федерального закона. Этим летом появился закон, который, хоть и называется Законом об инициативном бюджетировании, на самом деле – это закон об инициативных проектах граждан. Он регулирует появление муниципальных проектов инициативного бюджетирования. Он не может быть распространен на школы, потому что там есть порог отсечения, например, по возрасту: выдвигающие проект должны быть совершеннолетними.

Тем не менее, ничто не препятствует и не запрещает школам запустить проект инициативного бюджетирования ни на федеральном, ни на муниципальном уровнях. Когда будет наработана практика школьного инициативного бюджетирования, законодательство подтянется и начнет это регулировать. 

А если в школу придут с проверкой и объявят, что это нецелевое использование бюджетных средств? Как быть с этим?

У инициативного бюджетирования в каждом субъекте есть очень сильные юристы, которые могут помочь. Проекты, которые реализуются в школе, позволяют уложиться в целевые школьные расходы. Речь идет о том, что мы внутри и вокруг школ можем навести порядок с помощью школьного инициативного бюджетирования. Цель не в том, чтобы был порядок как таковой, а в том, чтобы были дети, которые бы этот порядок навели вместе с родителями, взрослыми и оберегали его. 

В инициативном бюджетировании есть большой кумулятивный потенциал для наших детей, чтобы они научились ответственности и инициативе – с помощью взрослых. Это воспитание в совместной деятельности.